Symptom eines unüberbrückbaren Widerspruchs
Ralf Van den Haute
Bei der Gründung der Bundesrepublik Deutschland im Jahr 1949 entschied man sich bewußt nicht für eine Verfassung, sondern für ein Grundgesetz. Wenn im Deutschen von der deutschen „Verfassung“ die Rede ist, geht dabei oft eine wichtige Unterscheidung unter.
Tatsächlich verfügt die Bundesrepublik nicht über eine Verfassung, sondern über ein Grundgesetz. Diese terminologische Entscheidung wurde 1949 bewußt getroffen. Die Schöpfer der neuen westdeutschen Staatsordnung wollten den Eindruck vermeiden, daß die Teilung Deutschlands endgültig sei.
Das Grundgesetz war als Übergangsregelung gedacht, die so lange gelten sollte, bis sich das deutsche Volk in freier Entscheidung eine eigene Verfassung geben würde.
Diese Unterscheidung ist nicht rein semantischer Natur. In der europäischen Verfassungstradition ist eine Verfassung nicht einfach nur eine Sammlung grundlegender Rechtsvorschriften. Sie ist Ausdruck der verfassungsgebenden Gewalt eines Volkes, das sich eine politische Ordnung gibt.
Eine Verfassung setzt einen verfassungsgebenden Moment voraus, in dem sich eine politische Gemeinschaft organisiert und ihre Institutionen legitimiert.
Das Grundgesetz hingegen entstand unter der Aufsicht der Alliierten in einem geteilten und teilweise besetzten Deutschland. Ursprünglich war es nicht als endgültiger verfassungsrechtlicher Ausdruck der deutschen Nation gedacht.
Kein verfassungsgebender Moment
Die deutsche Wiedervereinigung von 1990 bot theoretisch die Möglichkeit, eine echte Verfassung zu verabschieden. Artikel 146 des Grundgesetzes sah nämlich vor, dass dieses Grundgesetz seine Gültigkeit verlieren würde, sobald sich das deutsche Volk durch einen freien Beschluß eine Verfassung gegeben hätte. Diese Möglichkeit wurde jedoch nicht genutzt. Stattdessen wurde das bestehende westdeutsche Staatsmodell auf die ehemalige DDR ausgeweitet. Deutschland wurde zwar wiedervereinigt, doch der verfassungsgebende Moment, in dem sich das vereinte deutsche Volk eine neue Staatsordnung gegeben hätte, fand nicht statt.
Diese historische Besonderheit wirft ein interessantes Licht auf die weitere Entwicklung der Bundesrepublik. In dem Maße, wie die Legitimität der politischen Ordnung weniger auf einem expliziten verfassungsgebenden Akt des Volkes beruht, wächst die Bedeutung der Institutionen, die diese Ordnung hüten und auslegen.
Das Bundesverfassungsgericht und das Bundesamt für den Verfassungsschutz sind die sichtbarsten Beispiele dafür. Sie schützen nicht nur die bestehende Rechtsordnung, sondern bestimmen auch in hohem Maße, welche politischen Meinungen als vereinbar mit der sogenannten „freiheitlichen demokratischen Grundordnung“ (der liberalen und demokratischen Verfassungsordnung) angesehen werden.
Hier entsteht die grundlegende Spannung des deutschen Nachkriegsstaates: zwischen der Demokratie als Ausdruck des Volkswillens und der Demokratie als Schutz einer vordefinierten und von den Alliierten auferlegten staatlichen Ordnung.
Der Politikwissenschaftler und SPD-Politiker Dr. Carlo Schmid (Foto) erklärte 1948 in seinem Vortrag mit dem Titel ›Was heißt eigentlich Grundgesetz?‹ [1]:
Das Grundgesetz ist die gemeinsame Entscheidung eines freien Volkes über Form und Inhalt seiner politischen Existenz.
Eine solche Verfassung enthält die grundlegenden Normen des Staates. Sie bestimmt, ohne dass sie an eine höhere Instanz verwiesen werden kann, die Grenzen der Souveränität auf ihrem Hoheitsgebiet und legt sowohl die Rechte des Einzelnen als auch die Grenzen der staatlichen Gewalt fest.
Nichts steht über der Verfassung, niemand kann sie außer Kraft setzen, niemand kann sie ignorieren. Eine Verfassung ist nichts anderes als die rechtliche Verwirklichung der Freiheit eines Volkes. Darin liegt ihr Pathos, und deshalb sind Völker auf die Barrikaden gegangen.
Schmid kommt zu dem Schluß, daß die 1949 gegründete Bundesrepublik nicht als Staat im vollen demokratischen Sinne des Wortes angesehen werden könne. Seiner Ansicht nach war sie höchstens als ein staatsähnliches System organisiert, nicht jedoch als politischer Ausdruck eines verfassungsgebenden deutschen Volkes. Er geht sogar so weit zu behaupten, daß diese Ordnung, solange ihr provisorischer Charakter fortbesteht, im wesentlichen die Organisationsform einer politischen Realität bleibt, die durch äußere Mächte begrenzt wird.
Die sich daraus ergebende Grundfrage lautet, ob ein Staat lediglich eine Herrschaftsstruktur – notfalls eine fremde – ist oder vielmehr eine lebendige volksnahe Realität: eine Demokratie, die ihre Form nicht von außen erhält, sondern sich aus eigenem Willen selbst konstituiert. Für Schmid war die Antwort klar. Im Zeitalter der Demokratie ist ein Staat nur dann legitim, wenn er das Ergebnis eines freien konstitutiven Gesamtakts eines souveränen Volkes ist.
Es ist bemerkenswert, daß Wolfgang Schäuble, einer der einflußreichsten Politiker der CDU im Nachkriegsdeutschland und damals Finanzminister, auf dem Europäischen Bankenkongreß 2011 erklärte, daß „wir seit dem 8. Mai 1945 zu keinem Zeitpunkt in Deutschland voll souverän waren“. Er bezog sich zweifellos auf die besondere verfassungsrechtliche Stellung der Bundesrepublik und auf die Debatte, die seit ihrer Gründung um ihre verfassungsrechtliche Legitimität geführt wird.
Schmid sah in einer von außen auferlegten Staatsordnung die Gefahr eines politischen Systems, das nach und nach seine demokratische und konstitutive Grundlage verlieren und sich in ein vorwiegend administrativ und rechtlich geführtes System verwandeln würde. Wenn der Staat nicht mehr Ausdruck eines verfassungsgebenden Volkswillens ist, läuft er Gefahr, auf einen Apparat reduziert zu werden, der seine Legitimität aus seinen eigenen Verfahren und Institutionen bezieht.
Schutz der Verfassung oder des Grundgesetzes?
Aus dieser Perspektive hat auch die Bezeichnung „Verfassungsschutz“einen paradoxen Charakter. Führt man die Argumentation von Carlo Schmid bis zum Ende durch, verfügt die Bundesrepublik streng genommen nicht über eine Verfassung, die durch einen verfassungsgebenden Volksakt legitimiert ist, sondern über ein Grundgesetz, das ursprünglich als vorläufige Staatsordnung konzipiert war.
Es stellt sich daher die Frage, was genau von einer Institution geschützt wird, die sich als „Verfassungsschützer“ präsentiert. Für Krebs, einen Denker der sogenannten ›Neuen Rechten‹ und Gründer des Thule-Seminars, birgt dies einen grundlegenden Widerspruch. Solange der deutsche Staat nicht auf einer Verfassung beruht, die vom deutschen Volk frei gewählt wurde, schützt der Verfassungsschutz nicht so sehr eine Verfassung als vielmehr die bestehende institutionelle und normative Ordnung des Grundgesetzes.
Krebs behauptet daher, daß diese Behörde eigentlich „Grundgesetzsicherung“[2] statt „Verfassungsschutz“ heißen sollte.
Die verfassungsrechtliche Frage, die wir uns hier stellen müssen, lautet: Schützt der Verfassungsschutz eine Verfassung, die ihre Legitimität aus einem verfassungsgebenden Volkswillen bezieht, oder schützt er eine historisch gewachsene institutionelle Ordnung, die ihre Legitimität hauptsächlich aus ihrer eigenen rechtlichen Kontinuität bezieht?
Mit anderen Worten: Wacht die Behörde über die demokratische Selbstbestimmung des deutschen Volkes, oder wacht sie über die Grenzen, innerhalb derer diese Selbstbestimmung ausgeübt werden darf? Genau diese Frage macht den Verfassungsschutz zu mehr als nur einem Sicherheits- oder Nachrichtendienst und rückt ihn in den Mittelpunkt der deutschen Legitimitätsdebatte.
Auf institutioneller Ebene besteht der Verfassungsschutz aus einem Bundesamt für Verfassungsschutz und sechzehn Landesämtern (Landesämter für Verfassungsschutz). Formal handelt es sich um inländische Nachrichtendienste, deren Aufgabe darin besteht, Informationen über Personen, Organisationen und Bewegungen zu sammeln und zu analysieren, die als Bedrohung für die verfassungsmäßige Ordnung in ihrer liberalen und demokratischen Ausprägung angesehen werden.
Zu diesem Zweck verfügen sie über ein umfangreiches Arsenal an Mitteln, darunter Überwachung, Informanten, Infiltration und andere verdeckte Ermittlungsmethoden. Die endgültige Entscheidung darüber, ob eine Organisation tatsächlich verfassungswidrig ist, liegt jedoch nicht beim Verfassungsschutz, sondern bei der Justiz und insbesondere beim Bundesverfassungsgericht.
Gerade dieses Zusammenspiel zwischen den Sicherheitsbehörden und der Justiz wirft die Frage auf, inwieweit die Grenze zwischen objektivem Rechtsschutz und politischer Auslegung der Verfassungsordnung tatsächlich aufrechterhalten werden kann.
Beobachtung vs. Beteiligung
Die Problematik wird noch komplexer, wenn man die operative Arbeitsweise des Verfassungsschutzes genauer betrachtet. Denn der Dienst beschränkt sich nicht auf eine passive Beobachtung von politisch relevanten Personen und Bewegungen, sondern greift in großem Umfang auf Informanten (V-Leute), Undercover-Agenten und andere verdeckte Methoden der Informationsbeschaffung zurück.
Daraus ergibt sich ein grundlegendes Paradoxon. Je tiefer der Staat in eine Organisation eindringt, die als potenziell staatsgefährdend gilt, desto mehr verschwimmt die Grenze zwischen Beobachtung und Beteiligung. Es stellt sich daher die Frage, inwieweit eine Bewegung noch völlig autonom handelt, wenn ihre Strukturen, ihre Entscheidungsprozesse oder ihre Aktivitäten teilweise von Personen beeinflußt werden, die in Wirklichkeit für die Sicherheitsbehörden arbeiten.
Diese Problematik trat in den Verfahren gegen die NPD besonders deutlich zutage, in denen sich herausstellte, daß eine beträchtliche Anzahl von Führungskräften Kontakte zum Verfassungsschutz unterhielt oder als Informanten für diesen Dienst tätig war.
Dies warf die heikle Frage auf, ob der Staat noch ein bloßer Beobachter war oder ob er in gewissem Maße in der Organisation präsent war, die er als Bedrohung für die verfassungsmäßige Ordnung ansah: Das Bundesverfassungsgericht war der Ansicht, daß die Anwesenheit von verdeckten Ermittlern innerhalb der Parteiführung es unmöglich machte, mit Sicherheit festzustellen, welche Äußerungen und Aktivitäten von der Partei selbst stammten und welche möglicherweise von den verdeckten Ermittlern beeinflusst worden waren [3].
Die Frage berührt ein grundlegendes Problem des Rechtsstaats: Kann ein Staat überzeugend über die Gefährlichkeit einer Organisation urteilen, wenn er selbst – direkt oder indirekt – an deren Funktionsweise beteiligt ist?
Mit anderen Worten: Wenn der Staat in den von ihm beobachteten Organisationen präsent ist, wer wacht dann über die Grenze zwischen dem Schutz der demokratischen Ordnung und der Mitwirkung am Aufbau der politischen Realität, die er angeblich nur beobachtet?
Das Paradoxon der Toleranz
Die Legitimität solcher Institutionen wird oft in dem gesucht, was Karl Popper das ›Paradoxon der Toleranz‹ nannte. Eine Gesellschaft, die gegenüber Kräften, die ihren eigenen toleranten Charakter zerstören wollen, grenzenlose Toleranz an den Tag legt, läuft Gefahr, letztendlich selbst unterzugehen [4].
Daraus folgt laut Popper, daß eine Demokratie das Recht hat, sich gegen ihre Feinde zu verteidigen. Doch wer bestimmt, welche Personen, Organisationen oder Ideen als Feinde der demokratischen Ordnung anzusehen sind? Dies führt uns zu einer Frage, die bereits Juvenal gestellt hat: quis custodiet ipsos custodes [5]?
Die Frage, wer als Feind der demokratischen Ordnung anzusehen ist, führt uns zu Carl Schmitt. In Der Begriff des Politischen (1932) vertritt Schmitt die Auffassung, daß jede politische Gemeinschaft letztlich vor der Entscheidung steht, zu bestimmen, wer Freund und wer Feind ist.
In einer aktivistischen Demokratie kommt dieser Frage eine besondere Bedeutung zu. Die zentrale Frage ist nicht mehr, ob die demokratische Ordnung das Recht hat, sich zu verteidigen, sondern wer die Macht besitzt, zu bestimmen, welche Personen, Organisationen oder Ideen als Bedrohung für diese Ordnung angesehen werden.
Nach Schmitts Verständnis von Souveränität verlagert sich die Souveränität somit auf die Instanz, die diese Entscheidung trifft. „Souverän ist, wer über den Ausnahmezustand entscheidet.“ Es geht also nicht mehr nur darum, wer der Feind ist, sondern auch darum, wer die Befugnis besitzt, jemanden als Feind zu definieren.
Grundlegendes Paradoxon
Der Verfassungsschutz präsentiert sich als Beschützer der verfassungsmäßigen Ordnung der Bundesrepublik. Genau darin liegt das grundlegende Paradoxon. Nimmt man Carlo Schmids Argumentation ernst, so verfügt Deutschland bis heute nicht über eine Verfassung im klassischen Sinne: eine Verfassung, die aus einem freien Verfassungsakt eines souveränen Volkes hervorgegangen ist. Geschützt wird also nicht so sehr eine Verfassung als Ausdruck des Volkswillens, sondern eine historisch gewachsene institutionelle und normative Ordnung, deren Legitimität vor allem auf ihrer eigenen rechtlichen Kontinuität beruht.
Der Verfassungsschutz ist daher weniger die Lösung eines verfassungsrechtlichen Problems als vielmehr der institutionelle Ausdruck des Spannungsfelds zwischen Volkssouveränität und der „Demokratie der Werte“.
Der Verfassungsschutz erscheint somit als Symptom eines tieferen und unüberbrückbaren Widerspruchs innerhalb der deutschen Nachkriegsstaatsordnung. Einerseits beruft sich die Bundesrepublik auf demokratische Legitimität und Volkssouveränität; andererseits stützt sie sich für ihr Überleben zunehmend auf Institutionen, die bestimmen, welche politischen Meinungen, Parteien und Bewegungen noch Teil der verfassungsmäßigen Ordnung sind.
Der Verfassungsschutz bezieht seine Daseinsberechtigung aus dem Schutz einer Verfassung , die es nie gegeben hat. Er wacht nicht über den verfassungsgebenden Willen eines souveränen Volkes, sondern über die Grenzen einer normativen Ordnung, die diesem Volk vorausgeht und deren Bedeutung von Institutionen bestimmt wird, die sich weitgehend dem demokratischen Entscheidungsprozeß entziehen. Solange die Frage nach dem verfassungsrechtlichen Ursprung dieser Ordnung und nach der demokratischen Kontrolle ihrer Hüter unbeantwortet bleibt, ist auch die Frage nach der Legitimität des Verfassungsschutzes selbst berechtigt.
Nicht nur in der Bundesrepublik
Die Frage nach der Legitimität des Verfassungsschutzes beschränkt sich nicht auf die Bundesrepublik, sondern läßt sich ohne weiteres auf die Entwicklungen in den westlichen liberalen Demokratien ausweiten. In fast allen westeuropäischen Staaten ist eine schrittweise Verlagerung der politischen Entscheidungsfindung von der Volkssouveränität hin zu einer zunehmend durch administrative, justizielle und supranationale Institutionen gefilterten Entscheidungsfindung zu beobachten.
Es ist nicht ungewöhnlich, daß nationale Menschenrechtsinstitutionen in gesellschaftlichen Streitfällen gleichzeitig als Berater, Kläger und Prozeßparteien auftreten. Europäische und nationale Gerichte sehen sich immer häufiger mit Fragen konfrontiert, die früher ausschließlich in den Bereich der politischen Entscheidungsfindung fielen. Die anhaltende Debatte über das Verhältnis zwischen nationalem Recht und europäischem Recht berührt ebenfalls genau diese grundlegende Frage: Wo liegt letztendlich der Mittelpunkt der politischen Souveränität, und wer hat das letzte Wort, wenn demokratische Entscheidungen mit übergeordneten Rechtsrahmen kollidieren?
In dem Maße, wie sich die Legitimität der politischen Ordnung weniger auf den unmittelbaren Willen des Volkes als vielmehr auf den Schutz abstrakter Werte, Grundrechte und verfassungsrechtlicher Grundsätze stützt, wächst auch die Macht der Institutionen, die mit der Auslegung, der Überwachung der Einhaltung und der Durchsetzung dieser Werte betraut sind.
Der moderne Staat läuft Gefahr, sich von einer politischen Gemeinschaft (politisches Gemeinwesen) zu einem auf rechtlich-administrativer Ebene verwalteten normativen System zu entwickeln. Die sogenannte ›Neue Rechte‹ in Frankreich hat dies als einen „sanften Totalitarismus“ bezeichnet.
Was sich in Deutschland durch den Verfassungsschutz manifestiert, zeigt sich anderswo durch Verfassungsgerichte, Menschenrechtsinstanzen und supranationale Rechtsordnungen. Überall stellt sich dieselbe Frage: Liegt die letztendliche Legitimität des politischen Gemeinwesens noch beim Volk oder bei den Institutionen, die bestimmen, wie der Wille dieses Volkes auszulegen ist?
Der US-amerikanische Politikwissenschaftler Sheldon S. Wolin bezeichnet diese Entwicklung als „Umkehrung des Totalitarismus“[6], eine Regierungsform, in der demokratische Institutionen formal zwar weiterhin bestehen, die tatsächliche Macht sich jedoch schrittweise auf ein Netzwerk aus administrativen, wirtschaftlichen und juristischen Eliten verlagert.
Václav Havel [7] spricht von einem System, in dem Konformität weniger durch offenen Zwang als vielmehr durch sozialen, beruflichen und institutionellen Druck erzwungen wird.
Anmerkungen:
[1] Carlo Schmid, Was heißt eigentlich Grundgesetz?, Rede vor dem Parlamentarischen Rat, Bonn, 1948.
[2] Dr. Pierre Krebs, Fangt die Rebellen und macht sie mundtot! Zunächst… , Ahenrad der Moderne, Kassel, 2018.
[3] BVerfG, Beschluß vom 18. März 2003, 2 BvB 1/01, 2 BvB 2/01 und 2 BvB 3/01 (NPD-Verbotsverfahren).
[4] Popper, Karl R., Die offene Gesellschaft und ihre Feinde, Verlag: Mohr Siebeck Gmbh & Co., 2003.
[5] Decimus Junius Juvenalis, Satirae (Satiren), Buch VI, Verse 347–348.
[6] Sheldon S. Wolin, Democracy Incorporated: Managed Democracy and the Specter of Inverted Totalitarianism, Princeton, NJ: Princeton University Press, 2008.
[7] Václav Havel, Die Macht der Mächtigen oder Die Macht der Machtlosen, Verlag: Wieser Verlag GmbH, 2006.
